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Un reconocimiento ilegal a la luz del derecho internacional

Jerusalén, el error fundamental

Al romper el consenso internacional sobre el estatuto de Jerusalén, ciudad santa para los judíos, los cristianos y los musulmanes, el presidente Donald Trump ha conducido a su país al aislamiento. Una amplia mayoría de la Asamblea General de las Naciones Unidas denuncia esta decisión que obstaculiza la paz. No obstante, sobre el terreno continúa la política de hechos consumados.

por Charles Enderlin, enero de 2018

El 24 de octubre de 1995, el Congreso estadounidense adoptó con una amplia mayoría un texto que decidía el traslado de la Embajada de Estados Unidos en Israel de Tel Aviv a Jerusalén, como muy tarde el 31 de mayo de 1999. Aunque este traslado figuraba entre sus promesas electorales de la campaña de 1992, el presidente William Clinton se negó a firmar la “Jerusalem Embassy Act” a pesar de su entrada en vigor el 8 de noviembre de 1995. Sus sucesores George W. Bush y Barack Obama actuaron de la misma manera, pues ellos también consideraban que Estados Unidos debía esperar a la resolución del conflicto israelo-palestino y atenerse al consenso internacional sobre el estatuto de Jerusalén.

Para no ratificar esta ley, los presidentes estadounidenses firmaban su suspensión provisional de semestre en semestre, tal y como hizo Donald Trump en junio de 2017. Al decidir el pasado 6 de diciembre reconocer la ciudad como capital de Israel, el nuevo presidente pone fin a esta perspectiva ambigua.

Y, sobre todo, se alza contra la resolución 476 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, mediante la cual, el 30 de junio de 1980, declaraba nulas y carentes de valor todas las medidas adoptadas por Israel “que modifiquen el carácter geográfico, demográfico e histórico de la Ciudad Santa”. Un mes más tarde, la Kneset, el Parlamento israelí, votaba una “ley básica” que declaraba la ciudad, “entera y unificada, capital de Israel”. El Consejo de Seguridad reaccionaba el 20 de agosto siguiente, votando (1) la resolución 478, en la que se solicitaba a los Estados miembros la retirada de sus representaciones diplomáticas de Jerusalén. Desde entonces, con escasas excepciones –Costa Rica y El Salvador mantuvieron allí una embajada hasta comienzos de los años 2000–, Jerusalén no acoge más que algunos consulados, pues las embajadas están en Tel Aviv.

En Israel, la iniciativa de Donald Trump fue acogida con júbilo por la población (2) y con euforia por el poder. Escasearon los analistas que señalaban que la Casa Blanca se guarda de zanjar la cuestión de una soberanía plena y exclusiva de Israel sobre Jerusalén, precisando que sus límites concretos deberán definirse en el marco de las negociaciones sobre el estatuto final de la ciudad. A esto se añade el hecho de que, en el plano de su construcción y de la adquisición del terreno en el que podría construirse, falta mucho para el traslado de la Embajada de Estados Unidos a Jerusalén. En varias ocasiones, el secretario de Estado estadounidense, Rex Tillerson, ha indicado que este traslado no podría efectuarse hasta dentro de dos o tres años. En otras palabras, después de que finalice el mandato de Donald Trump…

No obstante, para la dirección palestina, se trata de una ruptura de la legitimidad internacional en la que se basa desde el comienzo de las negociaciones de paz. También es un nuevo fracaso de la estrategia de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) frente a Israel, cuyas causas son múltiples. Algunas se remontan a los inicios del Proceso de Oslo. El 29 de julio de 1993, en plenas negociaciones secretas en Halversbole, en Noruega, Yoël Singer –el asesor jurídico israelí– escribía en su informe enviado al primer ministro Isaac Rabin y a su ministro de Asuntos Exteriores, Simón Peres, que se encontraban en Jerusalén: “La OLP pretende retrasar la transferencia de los poderes civiles hasta la retirada del Tzahal [el Ejército israelí] de Gaza y de Jericó. Nos han explicado que estos poderes debían ser transferidos a la cúpula directiva de la OLP-Túnez cuando llegue a Gaza, y no a palestinos del interior” (3). Por aquel entonces, la dirección de la OLP se encontraba en la ciudad de Túnez y pretendía conservar el control en las negociaciones y limitar la influencia de las personalidades políticas que vivían en los territorios ocupados. Como consecuencia de esta rivalidad, la ausencia, en el seno del equipo de negociadores, de dirigentes del interior, los mejores conocedores de la situación sobre el terreno, se percibía desde el comienzo de las conversaciones.

Durante las negociaciones sobre la autonomía de Gaza y Jericó, a mediados de octubre de 1993, en Egipto –en Taba, en el sur de la península del Sinaí–, se podía constatar la frustración de Khalil Toufakji, el cartógrafo palestino de Jerusalén Este, quien no estaba autorizado para entrar en la sala donde tenían lugar los diálogos. Los dirigentes llegados de Túnez cometían un error detrás de otro, se equivocaban sobre el trazado del límite territorial de Jericó… Cabía observar la diferencia de logística de los equipos israelí y palestino. Unos disponían de ordenadores portátiles de última generación, de montañas de CD, con simulaciones preparadas por juristas de renombre. Otros tomaban notas en cuadernos de papel. La OLP no acudirá a juristas internacionales más profesionales hasta pasado un tiempo. Los palestinos no consiguieron superar esta asimetría intrínseca en esta negociación entre una organización de liberación y un Estado.

Los palestinos no consiguieron superar la asimetría intrínseca de una negociación entre una organización de liberación y un Estado

El equipo de Faisal al Huseini (1940-2001), el líder, muy popular, de los palestinos del interior, no dejó de advertir sobre el desarrollo de las colonias israelíes en los territorios ocupados. No obstante, en ninguno de los acuerdos firmados por la OLP se estipula expresamente nada sobre la detención de la colonización, a pesar de estar considerada como ilegal a la luz del derecho internacional y de numerosas resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, datando la última (2334) de diciembre de 2016.

Los palestinos estiman que dos textos firmados con Israel prohíben la colonización. La declaración de principios de septiembre de 1993 estipula en su artículo IV que “ambas partes consideran Cisjordania y la franja de Gaza como una unidad territorial única, cuya integridad será preservada durante el periodo provisional”. El Acuerdo Provisional sobre la Autonomía (a veces llamado Oslo 2) de septiembre de 1995 (artículo 31-7) indica lo siguiente: “Ninguna de las dos partes tomará la iniciativa ni adoptará medidas que modifiquen el estatuto de Cisjordania y de la franja de Gaza a la espera del resultado de las negociaciones sobre el estatuto permanente”.

Todos los Gobiernos israelíes rechazan estos argumentos palestinos. En 1996, personalidades cercanas al líder de la OLP, Yasir Arafat, nos respondían con estas declaraciones: “No es importante. De todas formas, tendremos nuestro Estado en 1999 y las colonias desaparecerán”. En mayo de 2001, planteamos la siguiente cuestión al presidente de la Autoridad Palestina: “El número de colonos en Cisjordania aumenta cada mes… ¿Qué opina al respecto?”. Su respuesta fue lapidaria: “¡Se irán! ¡Se irán!”.

Arafat pensaba que podría resolver el problema mediante un compromiso. Un intercambio de territorio entre Israel y Palestina para permitir la instalación de colonos del centro de Cisjordania en los bloques de asentamientos situados en la Línea Verde, la frontera que nació del Acuerdo de Armisticio israelo-jordano del 3 de abril de 1949. Tras el fracaso de las últimas negociaciones de Taba, en enero de 2001, ambas partes remitieron a Miguel Ángel Moratinos, el entonces emisario europeo, una lista de sus acuerdos y desacuerdos (4): “La parte israelí ha declarado que no necesita conservar asentamientos en el valle del Jordán por motivos de seguridad, lo que se refleja en los mapas que propone. Estos mapas se basan en un concepto demográfico de asentamientos que incorpora al 80% de los colonos. La parte israelí ha trazado un mapa que representa la anexión del 6% de los territorios palestinos. […] La cartografía palestina prevé la anexión, por parte de Israel, del 3,1% de Cisjordania, en el marco de un intercambio de territorios”. Solo una diferencia del 2,9%...

Pero el bloqueo no se superó en Jerusalén. Las partes reconocían haber alcanzado acuerdos parciales sobre los nuevos barrios israelíes de la ciudad oriental; por su parte, los palestinos afirmaban estar dispuestos a aceptar una soberanía israelí en el barrio judío de la Ciudad Vieja, una parte del barrio armenio y el muro occidental (o Muro de las Lamentaciones), cuya extensión debía ser delimitada. No obstante, resultó imposible llegar a un compromiso sobre la explanada de las mezquitas o Haram al Sharif (“el noble santuario”), lugar santo para los musulmanes donde se encuentra la Cúpula de la Roca y la mezquita Al-Aqsa (lugar a partir del cual el Profeta Mahoma habría comenzado su viaje nocturno celeste). Para los judíos, allí se erigía el Templo de Jerusalén, el lugar más sagrado del judaísmo.

A altas horas de la noche de un día de marzo de 2002, después de una larga entrevista con Yasir Arafat, discretamente y haciéndonos prometer guardar el secreto, una persona cercana al presidente palestino nos confiaba: “Saben… El sueño de Abu Amar [el nombre de guerra del presidente palestino] es proclamar la independencia de Palestina desde el Haram al Sharif. Diría: ‘No hay ninguna razón para que algún palestino decida volver a Israel y se convierta en israelí. ¡Los palestinos vendrán con nosotros, para construir [nuestro] Estado!’”. En definitiva, Jerusalén Este como capital a cambio de una renuncia al derecho de los refugiados a regresar a sus regiones de origen.

Ya el 10 de diciembre de 2000, tras una sesión de negociaciones secretas en el hotel David Intercontinental, en Tel Aviv, Yasir Abed Rabbo, el negociador palestino, nos revelaba ante la cámara: “Esta vez creo que realmente quieren llegar a un acuerdo, quizás por miedo a una victoria de la derecha en las próximas elecciones. Deberíamos poder concluir de aquí a dos o tres semanas. Por primera vez, los israelíes han aceptado el principio de una soberanía palestina sobre el Haram al Sharif”. Por la tarde, Gilead Sher, negociador y jefe de gabinete del primer ministro laborista Ehud Barak, realizaba una aclaración: “No entiendo cómo han podido creer los palestinos que estaríamos dispuestos a renunciar a la soberanía sobre el Monte del Templo”. Shlomo Ben Ami, el ministro de Asuntos Exteriores israelí, no estaba autorizado para hacer esta concesión fundamental, y, durante todas las negociaciones siguientes, los palestinos mantuvieron la esperanza –en vano– de que la delegación israelí la repitiera (5).

La Cumbre de Camp David en julio del año 2000, destinada a alcanzar un acuerdo de paz definitivo entre israelíes y palestinos, fracasó en la cuestión del lugar santo. Para la dirección israelí, estaba fuera de cuestión la aceptación de una soberanía palestina en la Explanada de las Mezquitas. Ehud Barak había sido categórico al respecto: “No conozco a ningún jefe del Gobierno que aceptara firmar la transferencia de la soberanía sobre el Primer y el Segundo Templo [la Explanada de las Mezquitas], que es la base del sionismo. […] Una soberanía palestina sobre la Ciudad Vieja sería algo tan duro [de soportar] como un duelo. Pero, sin una separación de los palestinos, sin el final del conflicto, nos hundiremos en la tragedia” (6).

En agosto de 2003, Yasir Arafat autorizó a varios de sus asesores principales, liderados por Yasir Abed Rabbo, para negociar con una delegación de la oposición de izquierdas israelí presidida por Yossi Beilin y Amnon Lipkin Shahak, exjefe del Estado Mayor. Conseguirán llegar a un acuerdo en diciembre del mismo año. Denominado “La Iniciativa de Ginebra”, se basaba en el principio del “trade off” (trueque) rechazado por Israel. Los palestinos renunciarían al derecho a regresar y recibirían a cambio la soberanía sobre el Haram al Sharif. Ariel Sharon, el primer ministro, calificó de “traidores” a los signatarios israelíes; por su parte, Arafat felicitó a los negociadores de un texto sin alcance práctico.

“Una soberanía palestina sobre la Ciudad Vieja sería algo tan duro como un duelo”. Ehud Barak

Elegido para liderar la Autoridad Palestina y la OLP tras la desaparición de Arafat, en noviembre de 2004, Mahmud Abbas no puede más que lidiar, mal que bien, con el statu quo. Ha restaurado su Policía y sus servicios de seguridad destruidos durante el aplastamiento de la Segunda Intifada, ha restablecido la coordinación en el ámbito de la seguridad con el Ejército y el Shin Beth, el servicio de seguridad israelí, y ha cosechado algunos éxitos diplomáticos, entre ellos la admisión, como Estado, en la UNESCO en 2011. Al año siguiente, la Asamblea General de la ONU concedía a Palestina el estatuto de Estado observador, no miembro.

Pero sobre todo, Israel ha cambiado profundamente con el paso de los años. Mahmud Abbas se enfrenta a uno de los gobiernos más de derechas de la historia del país, en el que los elementos religiosos y mesiánicos marcan el ritmo. En el plano interno, la cúpula directiva israelí, dirigida por Benjamín Netanyahu, considera la democracia como la ley de la mayoría con protecciones mínimas para las minorías. Pretende definir Israel como un Estado judío y democrático –en este orden– en el que solo los judíos disfrutarán de todos sus derechos. En marzo de 2016, el 79% de los judíos israelíes que participaron en una encuesta estaban a favor de un “trato preferente para los judíos”. Es decir, una forma de discriminación hacia los no judíos (7).

Así pues, la perspectiva de una solución de dos Estados no es más que un espejismo. La ocupación de Cisjordania se perenniza con cerca de 400.000 israelíes viviendo hoy en día en las colonias situadas en el 60% de Cisjordania, anexionadas de facto. Por no hablar de los 200.000 que residen en los nuevos barrios judíos de Jerusalén Este. Cabe comparar estas cifras con el hecho de que solo 151.200 israelíes habitaban en las colonias en Cisjordania y en Gaza en 1996. La izquierda y las ONG israelíes, que se atreven a criticar y combatir la ocupación, son calificadas con regularidad de antipatrióticas e incluso de traidoras por parte del poder. Además, se votan leyes para restringir sus actividades (8).

Todo esto lleva a Matti Steinber, exanalista principal del Shin Beth, el servicio de seguridad interior israelí (9), a afirmar: “El statu quo no es estable, pero evoluciona en una dirección que lleva inexorablemente a ambas partes hacia las arenas movedizas de una realidad binacional en la que Israel, dominador, intentaría imponer su voluntad a los palestinos encerrados en enclaves territoriales” (10).

(1) Por 14 votos y la abstención de Estados Unidos.

(2) Según una encuesta publicada el 14 de diciembre de 2017 por el Jerusalem Post, el 77% de los judíos israelíes encuestados consideraba la Administración de Trump como proisraelí. Durante el primer año de la Administración de Obama, el porcentaje solo ascendía a un 4%.

(3) Charles Enderlin, Paix ou guerres, Fayard, París, 2004.

(4) Charles Enderlin, Le Rêve brisé, Fayard, París, 2002. Este texto redactado por Yossi Beilin, ministro israelí de Justicia, y Abu Alaa, el principal negociador palestino, fue rechazado por Gilead Sher, el representante personal y jefe de gabinete del primer ministro Ehud Barak.

(5) Charles Enderlin, Le Rêve brisé, op. cit.

(6) Ibid.

(7) Aluf Benn, “The End of the Old Israel”, Foreign Affairs, julio de 2016.

(8) Charles Enderlin, “Israel vive en la Inquisición”, Le Monde diplomatique en español, marzo de 2016.

(9) Matti Steinberg ha sido profesor en las universidades de Princeton, Heidelberg y en la Universidad Hebrea de Jerusalén.

(10) Entrevista concedida al autor, Jerusalén, 12 de diciembre de 2017.

Charles Enderlin

Periodista, Jerusalén..