Donald Trump ha construido su carrera sobre el principio de que todo se puede volver a negociar. Una vez terminado un edificio, el promotor inmobiliario invocaba la baja calidad de los trabajos (u otros pretextos) para no tener que honrar sus compromisos. Imponía entonces nuevas condiciones a los diversos gremios, declarándoles por ejemplo: “No les pagaré más que el 75% de la cantidad que habíamos convenido”. Era una cuestión de tómalo o déjalo. A aquellos que rechazaban su proposición no tenían más que dirigirse a los tribunales, asumiendo de esta manera el riesgo de procesos judiciales costosos y con una resolución muchas veces incierta frente a abogados tan astutos como tenaces. En su libro Trump: Think Like a Billionaire (“Trump: piensa como un multimillonario”), publicado en 2004, aconsejaba a sus lectores que “discutieran siempre las facturas”. Sus métodos de mal pagador eran muy conocidos por los proveedores y los banqueros, muchos de los cuales se negaban a vincularse con él (1).
En Think Big and Kick Ass: In Business and Life (“Ser ambicioso y destrozar en los negocios como en la vida”), de 2007, comenta que le gusta “aplastar al otro bando y recoger los beneficios”, y burlarse de los banqueros que perdieron las sumas que le habían prestado. “Es su problema, no el mío. Yo les dije que no tendrían que habérmelas prestado”. El Deutsche Bank, la única institución grande que sigue tratando con la corporación Trump, tuvo una experiencia edificante. En 2008, en plena crisis financiera, había llevado al promotor ante la justicia por una deuda de 40 millones de dólares. Este contraatacó, reclamando a cambio 3.000 millones de dólares. Su argumento era que sus problemas de liquidez se explicaban por la crisis financiera; y el Deutsche Bank se encontraba entre los responsables de esta… El banco le concedió una tregua de cinco años (2).
El futuro presidente no tardó en comprender que la amenaza de un recurso ante los tribunales podía tener efectos disuasorios. Se calcula que estuvo implicado, como querellante o como acusado, en más de 3.500 juicios.
Novato en la política, Trump había prometido poner su talento como “mayor negociador de la historia” al servicio de Estados Unidos. Anunciaba, poco después de ser elegido, que se dedicaría a “romper el horrible acuerdo” de Viena sobre el programa nuclear iraní, así como el acuerdo de París sobre el clima. El hecho de que estas decisiones fueran tomadas con total desprecio por el derecho internacional o que los otros firmantes se opusieran le importaba poco. Sus métodos de jefe por derecho divino, así como su ignorancia de la historia y de la diplomacia, se conjugaban con su deseo de deshacer la herencia dejada por su predecesor. Preocupado por romper con las convenciones, confiaría en su instinto y se contentaría con transponer al campo de las relaciones internacionales las prácticas perfeccionadas durante su carrera de promotor inmobiliario y estrella de la telerrealidad.
El Plan de Acción Integral Conjunto fue firmado en Viena el 14 de julio de 2015 por Irán y los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Reino Unido), así como por Alemania, después de varios años de duras negociaciones. Por otra parte, fue avalado el 20 de julio de 2015 por la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de la ONU, adoptada por unanimidad. A cambio de una detención del programa de investigación nuclear militar y de controles internacionales que se extenderían hasta 2025, las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad a la República Islámica desde 1995 debían ser progresivamente levantadas.
Los beneficios económicos esperados representaban un componente esencial del acuerdo. Pero si los intercambios de Irán con el exterior realmente han aumentado, ha distado mucho del boom que se esperaba tres años atrás, sobre todo a causa del mantenimiento de sanciones anteriores, adoptadas por el Congreso estadounidense inmediatamente después de la Revolución Islámica de 1979. Para una parte importante de iraníes, la mala fe de Estados Unidos saltaba a la vista: las autoridades de Washington mantenían la ambigüedad sobre la cuestión de las transacciones en dólares con el objetivo de desalentar a los potenciales inversores y exportadores. Para los países exportadores, sin embargo, los progresos no eran desdeñables. La cantidad de exportaciones francesas hacia Irán, por ejemplo, se triplicó, pasando de 500 millones de euros en el momento del acuerdo a 1.500 millones en 2017.
Aunque a menudo ha sido calificado de “Estado canalla”, Irán ha respetado sus compromisos, como lo atestiguaron el Organismo Internacional de Energía Atómica así como las certificaciones periódicas del Gobierno estadounidense. Por otra parte, esto explica por qué el presidente Trump, que asumió sus funciones el 20 de enero de 2017, no denunció el acuerdo hasta el 8 de mayo de 2018. Tanto el secretario de Estado Rex Tillerson como el general Herbert Raymond McMaster, consejero de Seguridad Nacional, admitían los méritos del texto y se oponían a su suspensión. Solo después de haberlos despedido y reemplazado por “halcones”, respectivamente Michael Pompeo y John Bolton, Trump tuvo libertad de acción. Aunque ninguno de los otros países firmantes ha seguido a Estados Unidos en su retirada, la decisión de Washington estará cargada de consecuencias para sus relaciones con Europa, en virtud del restablecimiento de las sanciones contra las empresas estadounidenses o extranjeras que sigan comerciando con Irán.
«Reivindicaciones extraterritoriales»
La cuestión de la aplicación extraterritorial de las leyes de Estados Unidos se remonta a la Guerra Fría. Después de la imposición de la ley marcial en Polonia, el 13 de diciembre de 1981, el presidente Ronald Reagan prohibió en un primer momento que las sociedades estadounidenses participaran en la construcción de un gasoducto que debía suministrar a los países europeos desde Siberia. En junio de 1982, el embargo se extendió a sus filiales, así como a las sociedades extranjeras que trabajaban bajo licencia estadounidense, aduciendo que la Unión Soviética podría sacar partido de las tecnologías nacionales.
Esta decisión suscitó un clamor de protesta; las medidas de represalia de los Estados europeos involucrados obligaron a Estados Unidos a retractarse. Porque si bien Washington poseía el arma de la extraterritorialidad, los países de Europa podían replicar con leyes de bloqueo que prohibían que sus empresas se sometieran a las leyes extranjeras. Aunque gran aliado del presidente Reagan, la primera ministra británica Margaret Thatcher se mostró intratable. Declaró que, por razones de principios, las empresas del Reino Unido debían honrar sus compromisos comerciales. Invocaba una ley de bloqueo (Protection of Trading Interests Act), votada en 1980, que les prohibía someterse a las órdenes de Estados Unidos cuando el interés nacional estuviera en juego. En Francia, Jean-Pierre Chevènement, entonces ministro de Investigación e Industria, se apoyó en una ordenanza de 1959 dictada por el general Charles de Gaulle y ordenó a la sociedad Dresser-France, filial de un grupo estadounidense de mecánica, que hiciera caso omiso de las órdenes de su casa matriz. Washington terminó por ceder; las sanciones fueron levantadas en noviembre de 1982.
Después de la Guerra Fría, sin embargo, se asistió a una intensificación de las reivindicaciones extraterritoriales, con el pretexto de que la globalización debe traer aparejadas reglas comunes. Sólo en 1996 Estados Unidos votó dos legislaciones fundadas en ese principio. La ley Helms-Burton tuvo como objetivo que las sociedades extranjeras invirtieran en territorio cubano, mientras que la ley Amato-Kennedy se aplicó a Irán y Libia. La Unión Europea replicó con un dispositivo de bloqueo que prohibió una vez más que toda persona europea física o moral se someta a actos administrativos, legislativos o judiciales decididos por una potencia extranjera. Por otra parte, entabló un contencioso ante el Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) con el objeto de impugnar la aplicación extraterritorial de esas leyes. La Comisión Europea estableció incluso una lista de empresas estadounidenses susceptibles de ser multadas a su vez por sanciones análogas. Esa determinación fue beneficiosa: Estados Unidos aceptó una suspensión de sus dispositivos de sanción en el caso de los europeos, que entonces retiraron sus denuncias frente a la OMC.
¿Qué ha ocurrido desde entonces? Existió el efecto “11 de Septiembre”. El carácter global del terrorismo, por ejemplo, pareció justificar la vigilancia planetaria de los flujos financieros. Votada como consecuencia de los atentados, la ley USA Patriot (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism, “Unir y reforzar a Estados Unidos suministrándole las herramientas apropiadas para interceptar e impedir el terrorismo”) concedió al Ejecutivo prerrogativas suplementarias. Nuevo aspecto del “privilegio exorbitante” de la moneda estadounidense mencionado en el pasado por el general De Gaulle. Todas las transacciones en dólares estaban sujetas a la ley de Estados Unidos, incluso cuando no ocurrían en su territorio. Se habló entonces de la era del “cumplimiento de la globalización a la estadounidense”.
«La lista negra»
Entre diktat y mimetismo, las leyes y prácticas de Estados Unidos se internacionalizaron. Ya se tratara de la lucha contra el blanqueo de dinero, contra la financiación del terrorismo o de campañas contra la corrupción, las legislaciones adoptadas en todo el mundo se calcaron de las suyas. A menudo es la justicia estadounidense la que desencadena las persecuciones y la que sanciona a entidades extranjeras por infracciones cometidas fuera del territorio nacional. Así, en junio de 2014, el banco BNP Paribas fue condenado a pagar 8.900 millones de dólares al Tesoro estadounidense por haber infringido, a través de su filial suiza, los embargos impuestos por Estados Unidos a Cuba, Irán y Sudán. Estos últimos años, varias multinacionales europeas también cayeron en las redes del Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), una ley de 1977 que prohíbe sobornar a dirigentes de terceros países para conseguir contratos. Varias empresas tuvieron que pagar multas importantes, entre ellas la francesa Alstom (772 millones de dólares en 2014) o la alemana Siemens (800 millones de dólares en 2008). Es suficiente con que exista una vinculación, incluso mínima, para que la justicia estadounidense se considere competente: en el caso de BNP Paribas, las transacciones ilícitas estaban en dólares. Poseer una cuenta en Estados Unidos, o incluso intercambiar correos electrónicos que transiten por un servidor de ese país, también da origen a las acciones judiciales.
El caso de las sanciones contra Irán, sin embargo, no dejó de marcar una ruptura. El mismo día de la denuncia del acuerdo sobre el programa nuclear, el nuevo embajador estadounidense en Berlín, Richard Grenell, publicó un tuit en forma de sentencia: “¡Las empresas alemanas que hacen negocios en Irán deben retirarse inmediatamente!”. (Posteriormente alegaría que, en su opinión, se trataba de una obligación moral). Por su parte, el nuevo secretario de Estado, Pompeo, prometió poner de rodillas a los Estados que ayudaran a Irán, a menos que Teherán consienta en doce condiciones que son como una capitulación a campo abierto. En una circular de diez páginas, la oficina de control de activos extranjeros (Office of Foreign Assets Control, OFAC) del Tesoro publicó la lista de las reglamentaciones que deben regir el restablecimiento de las sanciones. Aquellas que son calificadas de “secundarias”, levantadas por el acuerdo de Viena, serán restablecidas en un plazo de noventa días (es decir, a partir del próximo 6 de agosto) para el sector del automóvil y de ciento ochenta días (4 de noviembre) para el sector petrolero. Por decisión de Trump, las sociedades que se nieguen a someterse a los nuevos reglamentos podrán encontrarse en una lista de empresas (Specially Designated Nationals List) cuyos activos serán susceptibles de ser bloqueados y con las cuales las entidades y los ciudadanos estadounidenses no tienen derecho a tratar.
¿Decir no al mercado estadounidense?
Durante el Consejo de Sofía, los días 16 y 17 de mayo pasado, los dirigentes europeos declararon su voluntad unánime de permanecer en el acuerdo –un deseo piadoso–, sin siquiera evocar un recurso ante la OMC. El único anuncio concreto fue la puesta en marcha de una ley de bloqueo (votada en 1996) que apunta a neutralizar los efectos extraterritoriales de las sanciones estadounidenses. El ministro francés de Economía Bruno Le Maire propone mecanismos de financiación independientes para las inversiones en Irán y la indemnización de la Unión Europea a las empresas que pudieran ser víctimas del mecanismo de sanciones secundarias reactivado por Estados Unidos. Pero nada asegura que convenza a sus homólogos europeos, mientras que, para una empresa, el conjunto de estas medidas no tiene peso frente a la amenaza de ser apartada del mercado estadounidense.
Desde su elección, Trump no ha dejado de tomar distancia de Europa. Su afinidad con los regímenes autoritarios y su alineamiento con Israel y la mayoría de los Estados del Golfo en todo lo relacionado con Irán permiten presagiar una confrontación mayor con sus aliados transatlánticos. Pero las lecciones de la historia muestran claramente los riesgos del unilateralismo para la hegemonía estadounidense. Hace poco más de veinte años, en 1997, tres consejeros diplomáticos de confianza de los presidentes James Carter, George H. W. Bush y William Clinton, respectivamente Zbigniew Brzezinski, Brent Scowcroft y Richard Murphy, advertían: “La política de las sanciones estadounidenses unilaterales para con Irán ha resultado ineficaz, y la tentativa de obligar a los otros a seguir el ejemplo de Estados Unidos ha sido un error. La intimidación extraterritorial generó tensiones inútiles entre Estados Unidos y sus principales aliados y amenazó el orden internacional del libre comercio que Estados Unidos ha promovido durante tantas décadas”.
