En las primeras horas del 24 de febrero de 2022, la aviación rusa bombardeó intensamente Ucrania y la infantería y los blindados de Moscú penetraron en el país desde el norte, el este y el sur. Pronto, los rusos intentaron cercar Kiev. Fueron los primeros días de una invasión que habría podido saldarse con la sumisión absoluta de Ucrania. Visto retrospectivamente, parece casi un milagro que no haya sucedido tal cosa.
Las evoluciones en los campos de batalla son relativamente bien conocidas. Algo menos lo es la intensa actividad diplomática emprendida por Moscú, Kiev y muchos otros actores que hubiera podido llevar a una solución del conflicto tan solo unas semanas después de su inicio.
A finales de marzo de 2022, se celebraron una serie de reuniones –tanto por videoconferencia como en persona– en Bielorrusia y, más adelante, en Turquía (1). Resultaron en un documento común, el llamado “Comunicado de Estambul”, en el que se detallaba el marco de un acuerdo de paz. A partir de aquel momento, los negociadores ucranianos y rusos abordaron la redacción de un texto más preciso en el que se ofrecían a Ucrania garantías de seguridad multilaterales, abriendo el camino a un estatus de neutralidad permanente y, andando el tiempo, su incorporación a la Unión Europea. Pero las discusiones se interrumpieron en mayo. ¿Qué sucedió? ¿Hasta qué punto estuvieron los protagonistas cerca de firmar un acuerdo? ¿Y por qué acabaron por no hacerlo?
Volvamos al 24 de febrero. Aquel día, el presidente ruso Vladímir Putin pronunció un discurso en el que justificaba la invasión con la necesidad de “desnazificar” Ucrania. Un objetivo que se supone implicaba derrocar el Gobierno de Kiev, posiblemente matando o capturando a Volodímir Zelenski en el proceso. Sin embargo, días más tarde, Moscú empezó a explorar la posibilidad de llegar a un compromiso. La guerra ya no era el paseo militar que esperaba Putin. La rápida organización de negociaciones sugiere que el presidente ruso abandonó muy pronto la idea de un cambio de régimen. Zelenski manifestó su voluntad de encontrase con su homólogo, el cual, aunque rechazó hablar con él directamente, nombró un equipo de negociadores. El presidente bielorruso Alexánder Lukashenko debía actuar de mediador.
Las conversaciones empezaron el 28 de febrero, en una de las enormes residencias campestres de Lukashenko. La delegación ucraniana estaba dirigida por David Arajamia, el principal dirigente del partido de Zelenski, e incluía al ministro de Defensa Oleksii Réznikov, el consejero presidencial Mijailo Podoliak y algunos altos funcionarios más. La delegación rusa estaba encabezada por Vladímir Medinski, uno de los principales consejeros del presidente ruso y exministro de Cultura. También incluía a los viceministros de Defensa y de Asuntos Exteriores.
Durante la primera reunión, los rusos presentaron una serie de severas condiciones que significaban, de hecho, la capitulación total de Ucrania. Pero a medida que se deterioraba la situación de Moscú en el campo de batalla, las posturas presentadas en la mesa de negociaciones se volvieron menos exigentes. Así, el 3 y 7 de marzo, las partes iniciaron una segunda, y luego una tercera ronda de negociaciones, siempre en Bielorrusia. La delegación ucraniana formuló sus propias exigencias: un alto el fuego inmediato y la organización de corredores humanitarios para permitir que los civiles abandonaran la zona de guerra con total seguridad. Por lo visto, fue durante la tercera ronda de negociaciones cuando rusos y ucranianos examinaron por primera vez borradores de acuerdos (2).
Las reuniones físicas se interrumpieron entonces por espacio de tres semanas, pero siguieron a través de Zoom. Durante esas conversaciones, los ucranianos empezaron a concentrarse en lo que consideraban una cuestión clave para poner fin a la guerra: la obtención de garantías de seguridad que obligaran a otros Estados a defender el país si Rusia volvía a atacarlo. Nadie sabe exactamente cuándo sacó Kiev a colación por primera vez este asunto, tanto frente a los rusos como a los países occidentales. Pero el 10 de marzo, el ministro ucraniano de Asuntos Exteriores, Dmitro Kuleba –que se hallaba por entonces en la ciudad turca de Antalya para participar en una reunión con su homólogo ruso Serguéi Lavrov– mencionó la necesidad de una “solución duradera” para Ucrania. Luego añadió que los ucranianos estaban “dispuestos a discutir” las garantías que deseaban recibir tanto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como de Rusia. Lo que Kuleba parecía tener en mente era una garantía de seguridad multilateral como las puestas en práctica durante la Guerra Fría, es decir, un acuerdo según el cual potencias enfrentadas se comprometen a asegurar la seguridad de un tercer Estado, a condición de que este último no se alinee con ninguno de los países garantes implicados.
Kiev también quería disponer de un mecanismo más fiable que la mera buena voluntad de Rusia para garantizar su seguridad en el futuro. Pero conseguir una garantía así no era tarea sencilla. Antes de la guerra, Estados Unidos y sus aliados no se habían mostrado dispuestos a ello. ¿Por qué iban a hacerlo ahora, precisamente cuando, de hecho, Rusia había cumplido sus amenazas contra Ucrania? Los negociadores ucranianos tenían una respuesta preparada para esa pregunta: Kiev propuso que Rusia también fuera elevada al rango de país garante, lo que implicaba que Moscú aceptara la intervención de los demás países garantes en caso de un nuevo ataque por su parte. Así, toda agresión contra Ucrania conduciría a una guerra directa entre Rusia y Estados Unidos, lo que actuaría de elemento disuasorio. Pero los países occidentales rechazaron esta solución.
Ingreso en la Unión Europea
Durante todo el mes de marzo hubo violentos combates en los diversos frentes. Los rusos trataron de tomar Chernígov, Járkov y Sumi, pero sus esfuerzos acabaron con un rotundo fracaso. A mediados de mes, el avance del ejército ruso hacia Kiev estaba en punto muerto y las fuerzas de Moscú sufrían cuantiosas pérdidas. Tal es el contexto en el que ambas delegaciones prosiguieron sus discusiones por videoconferencia antes de encontrarse el 29 de marzo, en Estambul.
Fue entonces cuando pareció verse un gran avance. Tras la reunión, ambas partes anunciaron que se habían puesto de acuerdo sobre un comunicado común. Aunque se expusieron las grandes líneas del mismo en sucesivas ruedas de prensa, el texto no fue publicado. Nosotros hemos conseguido una copia. El proyecto de comunicado recibe el título de “Disposiciones clave del tratado sobre las garantías de seguridad para Ucrania”. Según los participantes con los que hemos hablado, gran parte de su redacción fue responsabilidad de los ucranianos, y los rusos aceptaron provisionalmente la idea de usarlo como marco para un futuro tratado.
Este último, tal y como se contemplaba en el comunicado, supuestamente iba a proclamar la neutralidad permanente de Ucrania y su condición de Estado desnuclearizado. El país renunciaría a unirse a cualquier alianza militar, así como a autorizar la presencia de bases y tropas extranjeras en su suelo. El comunicado citaba como garantes posibles a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (incluida Rusia), así como Canadá, Alemania, Israel, Italia, Polonia y Turquía. El texto precisaba que, si Ucrania era atacada de nuevo y esta solicitaba ayuda, todos los Estados garantes estaban obligados, tras celebrar consultas con Ucrania y entre ellos, a brindar a Kiev la ayuda necesaria para su seguridad. Unas obligaciones que el documento formulaba de manera mucho más precisa que en el artículo 5 del propio Tratado del Atlántico Norte: en concreto, estaba prevista la imposición de una zona de exclusión aérea, ofrecer armas o permitir la intervención directa de los Estados garantes con sus recursos militares.
El comunicado de Estambul también llamaba a ambas partes a resolver pacíficamente su contencioso sobre Crimea en un plazo de quince años. Desde su anexión en 2014, Moscú nunca se había mostrado dispuesta discutir el estatus de la península, afirmando que es una región tan rusa como cualquier otra de la Federación. Al aceptar negociar su situación, el Kremlin admitía tácitamente que no era ese el caso. Por lo demás, la neutralidad definitiva de Ucrania no excluía su adhesión a la Unión Europea, contemplada explícitamente en el documento. Así, los Estados garantes (incluida Rusia) debían comprometerse a “confirmar su intención de facilitar el ingreso de Ucrania en la Unión Europea”, cosa que no deja de resultar sorprendente: en 2013, Putin ejerció intensas presiones sobre el entonces presidente ucraniano Víktor Yanukóvich para que este renunciara a un simple acuerdo de asociación con la UE.
Solo podemos especular sobre las razones que llevaron a Rusia a aceptar estas disposiciones. La guerra relámpago concebida por Putin había fracasado, y el conflicto amenazaba con estancarse. Es posible que el presidente ruso quisiera limitar las perdidas y asegurarse a la vez de que Ucrania renunciase claramente a su voluntad de entrar en la OTAN y de que nunca acogiera en su suelo tropas de la Alianza.
En sus declaraciones del 29 de marzo, inmediatamente posteriores a la conclusión de las conversaciones de Estambul, Medinski se mostró decididamente optimista. Explicó que las discusiones sobre el tratado relativo a la neutralidad de Ucrania estaban a punto de entrar en su fase práctica y que, en la medida en que lo permitieran las complejidades de un texto en el que había implicados tantos garantes potenciales, era posible que Putin y Zelenski lo firmaran durante una cumbre que se celebraría en un futuro cercano.
En los días siguientes, Rusia abandonó su ofensiva sobre Kiev y retiró sus fuerzas del frente norte: una decisión que fue anunciada en Estambul ese mismo 29 de marzo por el viceministro de Defensa ruso, Alexánder Fomin, como una medida destinada a “instaurar una confianza mutua”. En realidad, la retirada fue en gran medida forzada, y el Kremlin trató de hacer pasar un fracaso militar por una generosa medida diplomática. Pero este retroceso tuvo enormes consecuencias. Galvanizó a Zelenski, convencido desde entonces de que la maquinaria militar rusa podía ser rechazada e incluso vencida en el campo de batalla. La liberación de las vías de comunicación que llevan a Kiev llevó asimismo al aumento de la ayuda militar occidental. Por último, la retirada de las tropas rusas dejó al descubierto una serie de masacres cometidas en Bucha e Irpín, donde se dieron casos de mutilaciones, violaciones y asesinatos perpetrados contra civiles.
Estas revelaciones saltaron a las primeras páginas de la prensa en los primeros días de abril. El día 4, Zelenski visitó Bucha. Al día siguiente, en una alocución por videoconferencia ante el Consejo de Seguridad de la ONU, acusó a Rusia de crímenes de guerra y comparó a su Ejército con la Organización Estado Islámico (OEI). Sin embargo, ambas partes siguieron trabajando día y noche sobre un acuerdo de paz.
Los negociadores se intercambiaron activamente versiones del texto y empezaron a compartirlo con otros actores. En un borrador fechado el 12 de abril, se precisaba que los Estados garantes debían decidir de manera independiente (es decir, sin necesidad de llegar a un consenso) si acudirían en ayuda de Ucrania en caso de ataque. Una versión del 15 de abril mostró los intentos de los rusos de modificar esta cláusula, insistiendo en el hecho de que la ayuda a Kiev solo podría materializarse “basándose en una decisión aprobada por todos los Estados garantes”, lo que brindaba un derecho de veto al probable agresor, Rusia. Según una nota introducida en el texto, los ucranianos rechazaron esta enmienda y prefirieron retomar la fórmula original.
Las dimensiones y la estructura del Ejército ucraniano también fueron objeto de intensas negociaciones. El 15 de abril, las dos partes aún se hallaban lejos de llegar a un acuerdo sobre estos puntos. Los ucranianos deseaban disponer de un ejército regular de 250.000 efectivos, mientras que los rusos pusieron el límite en 85.000. Los ucranianos querían contar con 800 carros de combate, los rusos solo autorizaban 342. Los ucranianos abogaban a favor de tener misiles con un alcance de 280 kilómetros, los rusos hablaban de un alcance de 40 kilómetros. Las discusiones evitaban deliberadamente la cuestión de las fronteras, que se dejaba para la cumbre prevista entre Putin y Zelenski.
Pese a importantes desacuerdos, el proyecto del 15 de abril dejaba entender que el tratado se firmaría en cuestión de dos semanas. Ambas partes mostraron su intención de actuar con rapidez. “A mediados de abril de 2022, estábamos cerca de acabar y cerrar un acuerdo de paz”, declaró en diciembre de 2023 el negociador ucraniano Alexánder Chaly durante una aparición pública en Ginebra (3).
¿A qué se debió la interrupción de las negociaciones en ese punto? Putin acusó a las potencias occidentales, según él menos preocupadas por la paz que por debilitar a su país. Afirmó que Boris Johnson, el por entonces primer ministro británico, había transmitido un mensaje a los ucranianos de parte del “mundo anglosajón” en el que se especificaba que “debían combatir hasta alcanzar la victoria y hasta que Rusia sufriera una derrota estratégica”.
Hay que admitir que la reacción occidental sobre estas negociaciones, aunque alejada de la caricatura esbozada por Putin, fue cuando menos tibia. Washington y sus aliados se mostraron profundamente escépticos sobre las perspectivas que abría la actividad diplomática en Estambul. El comunicado evitaba, en efecto, la cuestión de las fronteras, y las divergencias seguían siendo numerosas. Los países occidentales no creían en el éxito de las negociaciones.
Además, según un exfuncionario estadounidense familiarizado con los asuntos ucranianos, Washington solo fue consultado después de la publicación del comunicado, y ello pese a que las disposiciones previstas involucraban jurídicamente a Estados Unidos, en concreto obligando al país a entrar en guerra con Rusia si esta volvía a invadir Ucrania. En vez de apoyar el comunicado de Estambul y la actividad diplomática que le siguió, Occidente decidió aumentar su ayuda militar a Kiev e incrementar su presión sobre Rusia, en especial por medio de un régimen de sanciones cada vez más severas.
El Reino Unido se mostró singularmente poco partidario de la vía diplomática. El 30 de marzo, Boris Johnson hizo la siguiente declaración: “Debemos seguir intensificando las sanciones conforme a un plan progresivo hasta que todas las tropas [rusas] abandonen Ucrania”. El 9 de abril, el primer ministro británico visitó Kiev, convirtiéndose así en el primer dirigente extranjero que acudía al país desde el comienzo de la guerra. Según el Wall Street Journal, en esa ocasión le dijo a Zelenski que “todo acuerdo con Putin sería sórdido” y que eso supondría “una victoria para él [Putin]: si le das algo, lo que sea, se lo guardará, lo pondrá a resguardo y preparará su próximo ataque” (4).
Los estadounidenses nunca fueron tan explícitos en este sentido, pero tampoco consideraron jamás la diplomacia como un elemento central de la respuesta a la invasión rusa. El secretario de Estado Antony Blinken y el secretario de Defensa Lloyd Austin viajaron a Kiev dos semanas después de Johnson con el fin de, principalmente, organizar un apoyo militar de mayor envergadura. Como declaró Blinken en una rueda de prensa en la capital ucraniana, “la estrategia que hemos aplicado –un apoyo masivo a Ucrania, una presión masiva sobre Rusia y solidaridad con los más de treinta países involucrados en estos esfuerzos– está dando verdaderos resultados”.
La implicación de Occidente
No obstante, Occidente no obligó a Ucrania a abandonar la mesa de negociaciones, como afirmó Putin. Cierto es que las promesas de apoyo de Occidente reforzaron la determinación de Zelenski y que el escepticismo de Londres o Washington no estimuló precisamente su interés por la vía diplomática. El hecho es que el presidente ucraniano nunca pidió el apoyo de Occidente en la búsqueda de una solución diplomática.
La confianza que habían adquirido los ucranianos en su capacidad para ganar la guerra también tuvo un papel evidente en la interrupción de las negociaciones. La retirada rusa y la perspectiva de las entregas de armas occidentales alteraron el equilibrio militar. La esperanza de una victoria en el campo de batalla a menudo reduce la propensión de alguno de los beligerantes a llegar a compromisos...
A finales de abril, Ucrania endureció su postura, exigiendo una retirada del Donbás como condición previa a cualquier tratado. “Un tratado con Rusia es imposible, solo es aceptable su capitulación”, declaró, el 2 de mayo de 2022, Oleksi Danílov, secretario del Consejo de Seguridad Nacional de Ucrania (5).
El 11 de abril de 2024, Lukashenko, primer intermediario en las conversaciones de paz, abogó por volver al proyecto de tratado de la primavera de 2022. “Es una postura razonable –declaró durante un encuentro con Vladímir Putin en el Kremlin–. También es una posición aceptable para Ucrania. Ellos aceptaron esta posición”. El presidente ruso intervino: “Por supuesto que se mostraron conformes”.
En realidad, rusos y ucranianos jamás llegaron a un compromiso. Pero hicieron avances al lograr fijar un marco general que abría el camino a un posible acuerdo.
Tras dos años y medio de carnicería, no resulta inútil revisar el poco conocido episodio de las negociaciones de Estambul. Los detalles de su desarrollo permiten entender cómo Putin y Zelenski contemplaron la posibilidad de hacer amplias concesiones. Si Kiev y Moscú vuelven a la mesa de negociaciones, encontrarán en él buen número de ideas útiles con vistas a la instauración de una paz duradera.
