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De los Pactos de la Moncloa al Acuerdo de Reconstrucción, ¿hemos aprendido algo?

por Bruno Estrada y Nicolás Sartorius, mayo de 2020

El presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, ya ha convocado las primeras reuniones sobre el Pacto de Reconstrucción Económica y Social, y en el debate mediático se ha producido una inmediata vinculación de este acuerdo con los Pactos de la Moncloa del año 1977.

Ambos momentos históricos tienen sus similitudes, pero también sus diferencias. Creemos que, en primer lugar, es importante dimensionarlas y contextualizarlas no para hacer una lectura retrospectiva de nuestra historia política, sino para aprender de la experiencia vivida por la sociedad española y poder actuar en el presente con inteligencia colectiva.

¿Cuáles son las diferencias?

En la actualidad no hay una situación de emergencia política, pues es evidente que no estamos ante un cambio de régimen, ni frente a un agotamiento del marco institucional como ocurría en 1977. En esos años estábamos en un proceso de tránsito de la dictadura a la democracia y hay que recordar que incluso las primeras elecciones democráticas de junio de 1977 se celebraron bajo el paraguas de la ley de Reforma Política de 1976. Resulta indudable que en ese periodo la democracia no estaba ni consolidada ni garantizada, sino más bien amenazada, como demostró el intento de golpe de Estado de 1981.

En este sentido las diferencias son notables. Contamos con un sistema político consolidado que no está cuestionado por la mayoría de la población. Aunque algunos sectores crean que hay un desgaste del pacto constitucional de 1978, estas cuestiones no deberían ser el objeto de un Acuerdo de Reconstrucción Económica y Social.

¿Cuáles son las similitudes?

En ambos momentos históricos nos encontramos en una situación económica catastrófica, de auténtica emergencia económica y social. En 2020, como consecuencia del coronavirus, España sufrirá una auténtica debacle económico y social.

Aún es pronto para estimar con fiabilidad la magnitud de la crisis. Varias instituciones que adelantan prospecciones (FMI, Goldman Sachs, Banco de España) consideran que están sujetas a una extrema incertidumbre, ya que las secuelas económicas de la crisis de la covid-19 dependen de factores cuyas interacciones son difíciles de predecir: la trayectoria de la pandemia, la intensidad y eficacia de los esfuerzos de contención, el grado de las perturbaciones en la oferta, las repercusiones del endurecimiento drástico de las condiciones en los mercados financieros mundiales, las variaciones de los patrones de gasto, cambios de comportamiento (consumo, movilidad, turismo), efectos en la confianza y volatilidad de los precios de las materias primas.

El FMI ha proyectado una brusca contracción de la economía mundial del -3% en 2020, mucho peor que la registrada durante la crisis financiera de 2008-09. España sufrirá una caída del PIB en este año del 8%, una subida del paro hasta el 20,8%, y un aumento de la deuda pública hasta el 113% del PIB. Goldman Sachs ha llegado a pronosticar para España un fuerte incremento del déficit público, que llegaría al 10% en 2020, y una caída del PIB del 9,7%. El Banco de España estima una horquilla de caída del PIB entre el 6,8% y el 12%, en función de las semanas de confinamiento (8 o 12).

En 1977 España estaba también al borde del abismo económico. La nefasta gestión de la crisis de petróleo, al repercutir solo parcialmente la subida del precio internacional del crudo en los precios nacionales de los combustibles –con una reducción fiscal del impuesto de hidrocarburos incluida–, llevó a sendas devaluaciones de la peseta, en 1976 de un 8% y en 1977 de un 25%. Nuestro país estaba al borde de la suspensión de pagos, con una inflación interanual que alcanzó el 28,4% en agosto de 1977 y un desempleo creciente. El déficit exterior había alcanzado tres veces las reservas del Estado y el déficit de la balanza de pagos del primer semestre de 1977 se había multiplicado por tres respecto al año anterior. Había fuga de capitales y numerosas entidades bancarias podían verse abocadas a la bancarrota.

¿Qué se puede aprender de los Pactos de la Moncloa?

Diagnóstico común. El primer elemento para tener en cuenta fue la capacidad de las fuerzas políticas y sociales en 1977 de alcanzar un diagnóstico común sobre la situación. En este sentido conviene recordar que los sindicatos sí que participaron en las negociaciones de los acuerdos, aunque no directamente, ya que en agosto de ese año CCOO, UGT y USO fueron convocados a la Moncloa, pero rechazaron llegar a un simple acuerdo de rentas que les planteó el Gobierno de Adolfo Suárez. En 1977 las organizaciones empresariales eran prácticamente inexistentes, la CEOE acababa de fundarse en junio de ese año y no estaba por la labor de pactar nada. Fue ese rechazo de los sindicatos a un acuerdo solo de rentas lo que dio lugar al proceso de acuerdo político, económico y social más amplio que fueron los Pactos de la Moncloa.

El diagnóstico común es la base para poder llegar a acuerdos posteriores sobre las medidas, la medicina, que hay que aplicar. Además de lo que puedan plantear los diferentes partidos políticos, podría ser conveniente que el Gobierno solicite un diagnóstico de la situación socioeconómica al Consejo Económico y Social, compuesto por representantes de los sindicatos, de las asociaciones empresariales y expertos nombrados por el Gobierno, que sirviera como base común para el necesario debate entre las fuerzas políticas.

Metodología. Indudablemente un acuerdo de este tipo va a tener una fuerte repercusión mediática, más en un momento de atonía informativa como el actual, pero sería un error que se sustituyeran los necesarios debates discretos por una sobrexposición mediática del proceso de negociación. Lo que debe ser público son los resultados del acuerdo, no el proceso de acuerdo en sí mismo, ya que en este caso se corre el riesgo de intentar hacer una utilización partidaria de las propias negociaciones. Y la confianza entre los interlocutores es la argamasa de un acuerdo de estas características.

Hay dos escenarios tóxicos de los que hay que huir: 1) Que el Gobierno utilice las negociaciones de forma partidista para avalar sus políticas, o para arrinconar a la oposición en caso de que el acuerdo fracase; 2) Que la oposición rechace el acuerdo esperando que el coste de la gestión de la crisis de la covid-19 caiga solo sobre el Gobierno.

Los Pactos de la Moncloa pusieron en valor que, cuando en situaciones de crisis, las fuerzas políticas y sociales apuestan por un “patriotismo democrático”, es posible de llegar a amplios acuerdos.

Además, la experiencia de los Pactos de la Moncloa no permite llegar a una conclusión clara de si estos beneficiaron al Gobierno, como pudo comprobarse en las elecciones generales de 1979.

En 1979 la UCD perdió 40.000 votos aunque incrementó el porcentaje en votos pasando de un 34,3% en 1977 a un 34,8% . El PSOE incrementó sus votos, pero no en un volumen muy elevado, 100.000, lo que le permitió aumentar un punto, pasando de un 29,3% en 1977 a un 30,4% en 1979. Lo más curioso fue la evolución del PCE, firme defensor de los Pactos de la Moncloa, que incrementó sus votos en 230.000, lo que le permitió pasar de un 9,3% de en 1977 a un 10,8% en 1979. La ciudadanía castigó a Alianza Popular, el partido de ámbito nacional que fue menos favorable a estos acuerdos –solo suscribió los acuerdos económicos–, que en 1979 apenas sacó un 6,1% de los votos, 400.000 menos que en 1977.

Resulta interesante también recordar que CCOO, el sindicato que más apostó en el ámbito laboral por los Pactos, ganó en 1978 las primeras elecciones sindicales libres de nuestro país, alzándose con un 38% frente al 31% de la UGT.

Asimismo, no puede olvidarse que para poner en marcha un acuerdo de este tipo se deben incorporar a los principales interlocutores sociales (CEOE, CEPYME, CCOO y UGT), lo que, como se ha dicho, exige muchas conversaciones desde su inicio. Y también un marco propio para las CC.AA., que son quienes van a tener que aplicar una buena parte de las políticas que emanen de los acuerdos, ya que afectan a sus competencias.

El relevante papel que en su caso desempeñe el Parlamento en este proceso de acuerdo, a través de las comisiones parlamentarias que se establezcan en el Congreso y el Senado, no debe ser un obstáculo para que se desarrollen conversaciones discretas que faciliten los consensos necesarios que toda negociación compleja exige.

Asimismo, el Parlamento también debería cumplir una función de seguimiento y control de los acuerdos alcanzados ya que este sería el mejor mecanismo para evitar su utilización partidista, a semejanza de la comisión parlamentaria sobre seguimiento y evaluación de los acuerdos de los Pactos de Toledo sobre las pensiones. Por otro lado, resulta evidente que aquellas partes de los acuerdos que afecten al presupuesto público deberán ser incorporadas a los próximos presupuestos generales del Estado.

Los acuerdos tendrían que tener un horizonte temporal, o deberían abarcar toda la legislatura, para que los partidos de oposición no consideren que el pacto maniata su capacidad de crítica y control al Gobierno.

Por último, el Acuerdo debería contemplar una perspectiva europea, que no tuvieron los Pactos de la Moncloa porque nuestra integración en las instituciones europeas fue posterior.

Como hemos dicho resulta imposible calcular la magnitud del esfuerzo público requerido para asegurar la eliminación de las heridas heredadas de la crisis, pero es indudable que será enorme. La principal lección de la crisis financiera de 2007-2008 es que las grandes conmociones pueden tener consecuencias persistentes si no se actúa con celeridad y con financiación suficiente.

Sin embargo, en países con menor margen fiscal como España e Italia la dimensión europea será clave para que esas medidas tengan éxito. El esfuerzo de gasto público, en un escenario de desaceleración económica y, por tanto, de reducción de los ingresos fiscales, incrementará enormemente el endeudamiento público. El peligro para nuestro país, para Italia y posiblemente también para Francia, es que en el futuro ese fuerte incremento de la deuda pública tenga consecuencias en relación con la capacidad de financiarla en los mercados financieros internacionales.

Por ello es necesario: un plan eficaz de intervención colectiva de la Unión Europea que, incrementando sustancialmente el presupuesto comunitario, reactive cuanto antes toda la economía del continente; así como una financiación mancomunada para los Estados nacionales que más lo necesiten, mediante instituciones europeas capaces de canalizar la emisión de eurobonos; y que el BCE actúe como prestamista de último recurso para los estados nacionales.

Por último, pero no menos importante, hay que evitar que se generen falsas expectativas que puedan derivar en frustraciones que incrementen el espacio de la anti-política, ya que ello podría suponer un riesgo para la convivencia democrática de nuestro país.

© Le Monde diplomatique en español
© Bruno Estrada
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Bruno Estrada y Nicolás Sartorius

Respectivamente: economista y presidente Consejo Asesor de la Fundación Alternativas.